Democracia em Angola

Revisão da Constituição visa eliminar equívocos

O ministro de Estado e chefe da Casa Civil do Presidente da República afirmou que a revisão pontual da Constituição, proposta pelo Presidente da República, tem o condão de estabilizar, normalizar e eliminar equívocos, para permitir um melhor relacionamento e funcionamento das instituições. Em entrevista, terça-feira, à Televisão Pública de Angola, Adão de Almeida falou das inúmeras vantagens e razões que levaram o Chefe de Estado a optar por uma revisão parcial da actual Constituição, que data de 2010.

Entende que há ainda muito para falar sobre as questões ligadas à proposta do PR sobre a revisão pontual da Constituição, mesmo depois de todas as abordagens já feitas ao longo da semana?
Há sempre questões a abordar. Estamos a falar da primeira revisão da Constituição de 2010 e de um tema que é de interesse nacional. É oportuno fazer-se esta revisão constitucional, ainda que pontual, que o PR propõe. Creio que a oportunidade e a relevância  são inquestionáveis. Subjacentes a esta iniciativa estão duas mensagens importantes que o Presidente da República passa-nos a todos, quando assume esta iniciativa:
A primeira é a de que prefere posicionar-se não no campo do discurso político sobre a matéria, mas no campo da acção responsável  e consequente sobre isso, ou seja, não se limitou  a enunciar um conjunto de ideias, mas trabalhou, preparou, anunciou e colocou à disposição do público aquelas que são as suas propostas  e visão sobre aquilo que deve ser a nossa constituição, resultado da avaliação que fez  desse período.
A segunda mensagem, que é mais que política, forte e profunda, é que estamos perante uma situação em que o Presidente da República demonstra ser alguém atento à dinâmica constitucional, interessado no esclarecimento de alguns temas fracturantes da Constituição. E como alguém que dá um relevo muito grande à dimensão da estabilidade das instituições públicas condicente um pouco com o princípio  de que as Nações que se desenvolvem e afirmam não são  tanto aquelas que têm  recursos naturais  e localizadas privilegiadamente em certas regiões, mas  as que conseguem construir instituições fortes. Essa revisão constitucional tem o condão de estabilizar, normalizar e eliminar  equívocos que vão permitir um melhor relacionamento  e funcionamento das instituições.

Estava em causa, em algum momento, alguma ameaça ou possibilidade de alguma crise institucional no país?
A estabilidade é um objectivo  imanente a qualquer constituição. Estabilidade não tanto na perspectiva do curso social, mas no sentido de que qualquer constituição deve ambicionar estabilidade política  e condições para a eficiência governativa. A nossa Constituição tem esse potencial e um histórico de estabilidade  política. Estamos a falar de um período de vigência de onze anos e, no caso específico do Presidente da República, estamos a falar  de três anos e meio.

Onze anos puseram à prova essa estabilidade constitucional?

Exactamente o contrário. Se há nota que para já pode dar lugar a uma avaliação positiva  da nossa Constituição é que ela tem sido capaz (não de forma isolada, há outros factores) de introduzir  elementos  de estabilidade política. Não tivemos ao longo destes onze anos qualquer elemento que pudesse dar lugar a crise institucional entre os órgãos de soberania. Podemos é avaliar se estamos a trabalhar sobre as mesmas bases ou sobre os mesmos conceitos. As instituições angolanas funcionam  nos termos da Constituição, cada uma desenvolve o seu papel, o Presidente de República e o Parlamento, aqueles que mais, no quadro da responsabilização e de funcionamento político, se relacionam, funcionam cada um cumprindo as suas missões, sem quaisquer tipo de  situações de instabilidade política e institucional.

Fala-se em tentativas de esvaziamento da acção do Parlamento …
Não o acompanho nessa afirmação, porque  o quadro constitucional é claro: prevê que o Presidente da República exerça função executiva e o Parlamento função legislativa, entre outras tarefas essenciais. Não temos, nem no quadro constitucional, nem na prática constitucional, situações em que o Presidente da República  tenha  invadido o espaço de competências institucionais do Parlamento. Não temos um exemplo disso. Há mecanismos próprios da separação e da interdependência de funções dos órgãos constitucionais.

Não se justifica a preponderância da iniciativa legislativa do Presidente da República em detrimento dessa mesma iniciativa pela Assembleia Nacional?
Se o Parlamento e os deputados não  tivessem a prorrogativa constitucional de exercer a iniciativa legislativa, podíamos falar sobre isso. Mas não é o caso. Nos termos da Constituição, tem a iniciativa legislativa o Presidente da República, deputados e os grupos parlamentares. O Presidente da República faz a sua parte. Se entende que, em determinada lei, é necessário o exercício da acção governativa, ele toma a iniciativa e propõe à Assembleia Nacional. Não aprova, mas propõe. Isso  significa que não invadiu o espaço  parlamentar. O Parlamento também tem iniciativa legislativa e pode usá-la  quando e como entender. Mas dificilmente, no formato  e composição que temos da Assembleia Nacional, a iniciativa legislativa do Presidente da República  encontraria  dificuldade em ser aceite, tratada e aprovada.
Na discussão  sobre estes temas, com frequência, não conseguimos distinguir sistema de Governo de funcionamento de sistema de governo. Sistema de Governo é a pauta formal que é definida na Constituição, que tipifica, de modo claro e formal, o espaço de intervenção dos vários intervenientes. A prática de Sistema de Governo de funcionamento do sistema de governo  é algo que não depende exclusivamente  da Constituição. É outro domínio. Por exemplo,  depende de elementos de valoração política. Se estivermos num Estado onde há mais disciplina partidária, a Constituição  e o  funcionamento do sistema de governo  vai ser diferente de um Estado onde há menos disciplina partidária. Se estivermos  numa situação em que, contextualmente, no plano político temos um partido com maioria absoluta no Parlamento, o sistema de governo funciona diferente, se o partido maioritário não tiver maioria parlamentar. Portanto, há elementos políticos que influenciam o sistema de governo, mas isso não altera o sistema de governo definido na Constituição. Quando abordamos o tema sobre se há  mais ou menos facilidades do exercício da acção governativa  de ver concretizados projectos em discussão no Parlamento,  estamos a entrar para o campo de funcionamento do sistema de governo. E aí não podemos atacar a Constituição. De resto, deve ser um dos temas que, entre nós, na análise  e avaliação da constituição, com frequência ignoramos. Atacamos a Constituição como se houvesse fragilidades, quando são domínios  de funcionamento de sistema de governo e, naturalmente, elementos políticos que influenciam o funcionamento do sistema de governo.

No contexto em que vai ocorrer a revisão constitucional, quais  são os elementos que destacaria?

Poderia destacar alguns que fazem desta iniciativa pertinente. O primeiro deles é o facto de haver, na nossa narrativa política, o discurso da revisão constitucional, infelizmente sem propostas concretas. É frequente haver um discursos sobre  a necessidade de revisão da Constituição, mas como um meio  de desvalorizar a constituição. A iniciativa do Presidente da República tem, antes de mais, este mérito: Abrir um processo de revisão da constituição. Podia ter sido aberto por outra via.

Está a dizer que se fala mais  na revisão do que, eventualmente, será feito com a proposta de revisão da Constituição?
Não. Já disse no início que o Presidente da República, com esta iniciativa, preferiu não posicionar-se no campo do discurso político, mas entrar para o campo da acção concreta e consequente. Tudo porque, desde que a Constituição entrou em vigor e o início desta legislatura, entre nós, é comum esta referência de  que é necessária uma revisão constitucional. Mas, infelizmente, raramente saímos desse chavão de que é necessária uma revisão constitucional, para entrarmos no campo de ideias concretas sobre o que rever ou, mais do que isso, de apresentação de propostas concretas.

Mas não será só porque esta ideia parte da oposição?
Não conhecemos  nenhuma iniciativa concreta de revisão da Constituição. Conhecemos, sim, muitas palavras  sobre revisão da Constituição. O Presidente da República faz algo diferente. Não enuncia uma intenção, não regimenta um tema global de revisão constitucional, mas faz uma avaliação da Constituição. Compreende  a sua vigência, identifica as suas fragilidades e parte para a apresentação de propostas concretas sobre sua visão em relação àquilo que deve ser melhorado. Estamos num contexto em que se fala muito de revisão constitucional, mas que poucos passos são dados  em relação a esta matéria. Com a proposta do Presidente da República está dado o passo, está aberto o processo. Podia ser aberto por via parlamentar, porque nos termos da Constituição  tem a iniciativa de revisão do Presidente da República e um terço  dos deputados.
O segundo elemento,  também contextual e muito por força da dinâmica  funcional, mais no plano político da nossa Constituição, é porque nós temos um conjunto de irritantes, que são com frequência anunciados. Não os quero qualificar sobre se são ou não, num sentido mais  adequado (mas as visões serão seguramente  diferentes, que é normal e bom), temos muitos irritantes em torno de ideias sobre o funcionamento do nosso sistema de Governo e ideias sobre a nossa Constituição. Um deles, sobre os quais o Presidente da República apresenta propostas  claras,  é o tema da fiscalização política  do Parlamento sobre o Presidente  da República. Estamos, desde o início da vigência da Constituição, com o discurso  de que o Parlamento não fiscaliza  o Presidente da República. Ora, termos uma situação em que  esse tema não se clarifica mais rapidamente possível, é um cenário inadequado para a estabilidade  e funcionamento correcto das instituições.

Por causa da persistência das suas referências ou porque, efectivamente, não  concorre para a estabilidade  no formato em que está?
Porque as suas referências  permanentes podem indiciar que existe uma zona cinzenta. Podem significar que existem compreensões diferentes. Aliás, existem compreensões diferentes sobre esta matéria. Umas que se fundam no Acórdão do Tribunal Constitucional, que tem interpretações diferentes sobre a matéria. Há quem entenda que o Acórdão limita  a fiscalização  política ou fez o que devia ter feito à luz da Constituição. Mas este é outro elemento que, do nosso ponto de vista, é pertinente à iniciativa do Presidente da República: sair do campo das palavras, ir para o campo de acção e dizer “vamos clarificar este assunto para que entre nós não haja dúvidas  sobre o papel  e o nível de relacionamento entre os órgãos constitucionais”. A proposta, neste contexto, tem este mérito.

Mas aí seria uma questão de clarificação, como referiu, ou uma correcção ou, se calhar até, a intenção de desestabilizar dois órgãos institucionais?
As visões serão diferentes. E a mim, particularmente, não me preocupa tanto  o modo como cada um vai qualificar nessa situação. Entendo que a Constituição tem elementos suficientes para que não houvesse muitas dúvidas quanto à dinâmica da fiscalização  política do Parlamento  sobre o poder do Executivo. O Regimento da Assembleia Nacional tem um conjunto de normas  sobre várias matérias, que, também, quanto a mim, não deixam muitas dúvidas sobre como isso funciona. Há um outro campo onde os termos da redacção da Constituição podiam abrir espaço para discussão. Mais do  que isso, o facto de  haver a questão de ela ser colocada com alguma insistência poder significar que era uma matéria que carecia de clarificação.

Do seu ponto de vista, não?
Há recursos de interpretação que resolviam o problema  como tal, mas  não é tanto uma questão de interpretação individual, subjectiva, mas de olhar objectivamente para a questão. A análise objectiva diz-nos que  há zona cinzenta, que há visões diferentes. E isso não é bom para a estabilidade. Daí a razão de quase se duplicarem as atribuições no âmbito da competência  do controlo da fiscalização da  Assembleia Nacional, comparativamente ao que está na Constituição. Havia de facto um vazio. Eram cinco as atribuições e vão passar a ser nove, quase o dobro, é porque, efectivamente, havia um vazio que era preciso considerar.

“Eram cinco as atribuições, vão passar a ser nove, quase o dobro, é porque, efectivamente havia um vazio e era preciso  considerar”. Não era tanto um irritante senhor ministro …?
A pergunta devia ter sido feita de outra maneira. De saber se se podia chegar a estes instrumentos sem essa revisão da Constituição. Era outra perspectiva de análise da questão. Algumas dessas normas constam do regimento da Assembleia Nacional. No sentido da clarificação, para que não existam dúvidas sobre quais os instrumentos que o Parlamento tem à disposição para fiscalizar a acção governativa, está a propor-se que o Executivo, de três em três meses, elabore e envie um relatório ao Parlamento, para análise, discussão, e avalie a execução orçamental, clarifique o Instituto dos Inquéritos  Parlamentares, no sentido de inová-los ao nível da Constituição, incluindo as interpelações e audições aos membros do Governo. Essa norma fica no plano constitucional, eliminando os equívocos e zonas cinzentas que existiam. Está a Constituição agora a dizer que o Parlamento pode chamar o ministro “A”, o governador da província “X”, após solicitação ao Titular do Poder Executivo, para uma interpelação sobre uma matéria qualquer. Isso é um tema normal da fiscalização política, no quadro do relacionamento institucional entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo.

 “Temos de resistir à tentação de a cada dez anos
fazer uma reforma profunda na Constituição”

Que indicadores haverá,  à partida,  da qualidade que será produzida por essa  revisão em termos de Constituição?

Em primeiro lugar, temos que ser capazes de fazer uma análise do que é a nossa Constituição vigente; perceber aquilo que são os seus méritos, compreender eventuais passos  de incorrecção que ela tenha, para depois dar o passo seguinte. O Senhor Presidente da Republica  referiu, quando fez o anúncio de revisão pontual da Constituição, na segunda sessão ordinária do Conselho de Ministros, que esse trabalho resulta de um período exaustivo de análise, de reflexão sobre a Constituição  e de um conjunto de ilações sobre a mesma. Estamos a falar de um diagnóstico que é feito sobre a Constituição, que nos dá um conjunto de mensagens  sobre a mesma, nomeadamente, que temos uma boa Constituição, que tem sido capaz de  conferir estabilidade no funcionamento do sistema político. Mas, ao mesmo tempo, temos uma Constituição  que tem espaço para melhorar. Temos uma boa Constituição, que pode ser melhor. Como? Pondo as instituições  a funcionar de um modo mais claro e com menos  equívocos, clarificando eventuais imprecisões que ela tem e dando um passo em frente sobre  algumas matérias.
A clarificação  sobre o tema ligado ao Banco Nacional de Angola (BNA), enquanto Banco Central, é um passo em frente. Não é uma imprecisão na actual Constituição, mas, passados onze anos, compreendida a dinâmica das instituições que integram o sistema  financeiro do BNA, concluiu-se que é necessário e momento de tornar o BNA, enquanto Banco Central e emissor, com as suas missões clarificadas no plano constitucional e clarificar também a sua natureza, enquanto entidade administrativa independente, e muito importante mudar o método de designação do governador  do BNA. Nas propostas de revisão constitucional, vamos encontrar  meia dúzia de situações  onde, por iniciativa do Presidente da República, se diminui a sua margem de discricionariedade, para tomar certas decisões. No caso específico  do BNA, o processo de designação passa a não ser exclusivamente presidencial. Hoje o Presidente da República nomeia o governador do BNA por sua livre iniciativa.

Mas não tem intervenção de outro órgão?

Podíamos, já agora,  na análise desta situação,  uma vez mais,  fazer a análise numa perspectiva diferente. O Presidente da República podia dizer que está confortável  com essa situação. Mas preferiu dar uma dimensão institucional diferente, que transcende a sua  perspectiva pessoal, e manifestar o tal sinal político do interesse no funcionamento das instituições  e no reforço das mesmas, colocando o Parlamento a intervir directamente no processo de designação do governador do banco central. Esta mutação não é desprezível. Tem sido objecto de alguma discussão, particularmente, sobre o valor da audição que é feita. Porque agora o que está proposto é que, quando termina o mandato de um governador do BNA, começa  o processo de designação do seguinte. O Presidente da República pretende nomear alguém, o primeiro passo é apresentar a proposta ao Parlamento, curriculun do candidato,  e este vai à comissão de especialidade da Assembleia Nacional, onde é ouvido. O valor político dessa audição é forte, no quadro do relacionamento institucional e no quadro da legitimação  de quem exerce a função de governador do BNA. Se tivermos, eventualmente, uma situação em que o candidato a governador  do BNA,  na audição que é feita,  vê o seu curriculun avaliado negativamente pelos deputados, dificilmente o Presidente da República tem condições políticas  para o nomear. Não é desprezível essa  audição, mas coloca-o  sob uma base de legitimidade bem mais forte.

Seriam esses, na sua perspectiva, os grandes ganhos gerais da revisão que vai ser feita?
Acho que são muitos. Nas propostas, mas também nas mensagens que as propostas carregam. Falei na forte dimensão de reforço  institucional. Quando vemos propostas que dizem “por ora, o Presidente da República perde alguma  margem de discricionariedade que tinha,  para definir a data das eleições, é um sinal de reforço institucional. O Presidente da República, que podia, uma vez mais, dizer estar confortável com esta situação, diz que não e que é preciso garantir  que o processo eleitoral tenha mais objectividade, que quem organiza e  todos que concorrem para as eleições tenham mais segurança e mais  previsibilidade. Este tema, que estava exclusivamente na alçada presidencial,  encontra agora balizas na Constituição. Esse é um dos muitos exemplos que podíamos apresentar.

Em sua opinião, estas são as questões fracturantes, para a estabilidade constitucional?
Estamos a falar de uma Constituição que tem onze anos. Acaba de nascer. Ela resulta  de um momento constituinte e foi votada favoravelmente por 90 dos seus artigos. Tivemos alguns artigos que não foram unânimes, mas,  praticamente, toda a Constituição foi votada favoravelmente por todas as forças políticas  existentes no Parlamento. Pelo elemento histórico da sua aprovação, pelo decurso do prazo de tempo que decorreu, não estamos em momento  de fazer uma revisão profunda da Constituição. Não estamos a fazer uma nova Constituição. Ela precisa de ser um elemento com longevidade, porque tem que introduzir estabilidade na acção governativa e estabilidade no funcionamento da sociedade. Uma Constituição que muda profundamente,  e em tão pouco tempo,  não introduz estabilidade. Mesmo com esta revisão pontual, já temos  leis na Assembleia Nacional,  que, ou não podem ser aprovadas antes da conclusão do processo de revisão, ou leis que foram recentemente  aprovadas que podem ser revistas. Alterar ou fazer  uma revisão da Constituição influencia todo um conjunto de elementos que podem produzir instabilidade  no funcionamento da sociedade. Temos de ser capazes de resistir  à tentação de a cada dez anos fazer uma reforma profunda  na Constituição.

Falar em uma reforma profunda, estaríamos aqui a referir  à  questão relativa  ao sistema político do país, ou seja, ao modelo de eleição do Presidente da República? Só estas seriam as questões fundamentais a alterar na Constituição? Estarão salvaguardadas as questões fundamentais que sustentam a nossa Constituição?
 Acho que não haverá nenhuma Constituição sobre a qual não existem  posições divergentes. As Constituições, sobretudo dos países com os quais temos maior similitude, por exemplo de Portugal, discute-se ainda hoje sobre os poderes do Presidente da República  e sobre se com o actual figurino constitucional o Presidente da República  deve ser eleito nos termos como acontece. Há quem defende que os poderes do Presidente da República deviam ser mais fortes do que são. Se formos para a Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, há discussões e até dinâmicas a introduzir revisão constitucional. O facto de existirem algumas divergências sobre algumas matérias da Constituição não significa que tenhamos sempre de a alterar.

Haverá algum critério para agregar a estas propostas do Presidente da República outras, que, eventualmente, possam surgir no decorrer do processo?
Isso é um assunto parlamentar. Não é a nós que cabe definir balizas sobre o trabalho parlamentar. É o regimento da Assembleia Nacional que define regras como o processo de revisão deve ser conduzido. Seguramente,  a Assembleia Nacional saberá  gerir este processo. O que queremos  referir é que estamos perante uma Constituição recente, que está em  período de maturação  e passou  dos principais testes a que foi submetida, mas não está ainda suficientemente testada. Precisamos, antes de entrar para uma situação de reforma profunda da Constituição, de testá-la o suficiente  para ver até que ponto responde aos desafios. Qualquer alteração profunda, sem que tenhamos tempo para deixar a Constituição respirar e viver, corre o risco de ser uma revisão prematura e não garante necessariamente que estejamos todos de acordo com o sentido da revisão.

Volto a insistir na questão, sobretudo, num modelo que vai ser opção para a contribuição  e participação da sociedade, especialistas e outras pessoas,  no sentido de enriquecer as propostas  previstas para serem  introduzidas na Constituição

Do nosso ponto de vista, é importante que todos percebamos do que estamos a tratar. Temos que assentar sobre os mesmos critérios e resistir  à tentação de voltar a 2010, ou seja, voltar a um momento constituinte e  acreditar que estamos a constituir uma nova Constituição. Não estamos num momento constituinte, nem para aprovar uma nova Constituição. Temos uma Constituição que é boa, elástica,  que tem elementos para a estabilidade  do sistema político e tem potencial para conferir eficiência governativa.

Quando falou dos irritantes  referiu-se à questão do papel fiscalizador da Assembleia Nacional.  Se as intervenções continuarem a ser insistentes, frequentes  e com a regularidade que eventualmente  se poderá assistir, correr-se-á o risco de ceder  a esta persistência  da abordagem de referência para abrir mão de alguns aspectos, que não estejam contemplados na Constituição?

A minha visão é ligeiramente diferente. Se  formos a uma discussão sem um conjunto mínimo de indicações, entramos para  um saco sem fundo e voltamos para 2010. Uma coisa é ajustar a Constituição, dar-lhe dinâmica, actualidade, corrigir aspectos que, sendo importantes, não alteram a identidade da Constituição. Outra coisa é partir para um debate, para uma revisão  que altera o ADN  da Constituição. Se entrarmos em debates e discussões fraturantes, que alterem a Constituição 180 graus, corremos o risco de  fazer uma nova, ou uma opção para uma reforma profunda da  Constituição, sem que ela tenha sido testada o suficiente ou tido a oportunidade de viver o suficiente para mostrar aquilo que vale. Uma decisão sobre  uma reforma profunda  de uma  Constituição deve ser tomada como consequência  de uma avaliação profunda,  que é resultado  de tempo e aplicação. Reformar profundamente uma Constituição  com implicações grandes sobre o  sistema e para a estruturação da sociedade não só introduz elementos de instabilidade, como resulta numa medida precipitada.

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